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关于《揭阳古城保护条例(草案)》的初步审查意见

来源:市人大常委会城建环资工委     发布时间:2018-9-20     浏览量:392

主任,各位副主任、秘书长,各位委员:

  根据《揭阳市人大常委会2018年立法工作计划》的安排以及《揭阳市制定地方性法规条例》的规定,我委对市政府提请审议的《揭阳古城保护条例(草案)》(以下简称“条例(草案)”)的必要性、合法性和可行性进行了初步审查,现将审查情况报告如下:

  一、条例(草案)的起草过程及初步审查概况

  条例(草案)初稿起草工作由市城乡规划局和市文广新局负责,市城乡规划设计院承担具体起草工作,并于5月下旬形成送审稿(共八章五十三条)报市政府。市政府按程序将送审稿交市法制局审查,市法制局征求了各县(市、区)人民政府、市直各有关单位以及市政府法律顾问等的意见,同时在网上公开征求社会各界意见,在此基础上经修改完善形成了条例(草案)(共六章四十七条),并经市政府常务会议讨论通过后于9月7日提请市人大常委会审议。

  我委根据《立法法》《广东省地方立法条例》《揭阳市制定地方性法规条例》等有关规定,会同法工委对条例(草案)进行认真研究,依法对条例(草案)开展审查工作:一是开展立法调研。8月24日,市人大常委会柯群坚、张继钦副主任带领环资工委、法工委有关人员赴榕城区开展古城保护立法调研活动,实地察看并与相关部门、人大代表、专家等进行座谈,详细了解古城保护的现状以及保护工作中存在的主要问题、好的经验做法等情况。二是广泛征求意见。会同法工委于9月12日将条例(草案)文本及说明在揭阳人大网公开,同时印送常委会领导和各工委办以及市直有关单位、各县(市、区)人大常委会等,广泛征求意见建议。经过认真研究,综合各方面情况,形成本意见。

  二、关于条例(草案)的必要性

  我委认为,制定该条例是十分必要的:

  (一)贯彻落实习近平关于文化遗产思想理论的要求。习近平总书记在北京考察时指出:“历史文化是城市的灵魂,要像爱惜自己的生命一样保护好城市历史文化遗产”。党的十九大报告提出要“加强文物保护利用和文化遗产保护传承”。揭阳古城,始建于南宋绍兴十年,八百多年的建城史为我们留下了璀璨的历史文化遗产,古城核心区域1.13平方公里,现有国家级文物保护单位2处、省级文物保护单位5处、市级文物保护单位17处以及文物保护点27处,国家级非物质文化遗产项目3项、省级非物质文化遗产项目15项、市级非物质文化遗产项目16项。我市是1991年广东省首批省级16座历史文化名城之一,而揭阳古城是揭阳历史文化的重要组成部分和重要载体。制定本条例,充分发挥地方立法的引领和推动作用,把古城保护好、建设好,把传统文化继承好、发扬好,这既是深入贯彻落实习近平文化遗产思想的要求,也是历史赋予我们的使命。

  (二)主动服务全市发展大局的要求。市委历来高度重视历史文化遗产保护工作,我市在文化遗产抢救、保护、管理及利用方面做了大量工作,取得较好成效,并对下一步历史文化遗产保护工作确定了更高的目标,市“十三五”文化发展规划已提出要“积极创造条件,争创国家历史文化名城”。制定本条例,以法规的形式实现古城保护工作的规范化和常态化管理,助推破解古城保护缺乏长远统一规划以及行政管理体制不完善等难题,协调经济社会发展和古城保护的关系,主动服务全市经济社会发展大局,为市委中心工作的有效落实提供制度支撑和法治保障。

  (三)不断提高我市历史文化保护水平的要求。为规范和推进我市历史文化保护工作,市人民政府于1997年颁布了《揭阳历史文化名城保护管理暂行规定》,但该规定已于2010年3月31日废止。虽然我市于2003年编制《揭阳市历史文化名城保护规划》,并获省政府批准,成为古城保护工作的主要指导文件,但规范性文件效力层次较低,缺乏刚性约束,且历经十多年时间,在此期间,国家和省陆续出台了一些新的法律、法规以及政策文件,对历史文化保护工作提出了新要求。目前制定本条例,将上述文件的主要精神和要求,结合多年来揭阳古城保护工作的经验和成果进行固化,提升至地方性法规的层面,明确各级政府和相关职能部门的具体职责,理顺古城保护体制机制,并对古城保护措施、保护目录和合理开发利用等重点内容进行制度性安排,以法律制度的刚性约束更好推动工作落实,不断提高我市历史文化保护水平,更好地保护揭阳古城和揭阳的传统文化。

  三、关于条例(草案)的合法性和可行性

  (一)合法性方面。我委认为条例(草案)符合法定要求:一方面符合设区的市地方立法权限。条例(草案)属于历史文化保护的范畴,符合立法法关于设区的市地方立法权限的授权规定。另一方面不与上位法相抵触。条例(草案)以《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国文物保护法》《广东省城乡规划条例》等法律法规为依据,对揭阳古城保护方面各级政府和相关主管部门的具体职责、保护规划、保护措施、合理利用以及法律责任等内容作出具体规定,是立足本地实际对上位法的具体细化,与有关法律、行政法规以及我省地方性法规不抵触。

  (二)可行性方面。我委认为条例(草案)坚持问题导向,既立足于当前揭阳古城保护工作存在的现实问题,又考虑了我市现阶段经济社会发展的客观需求以及可能涉及人民群众的利益诉求,同时借鉴了省内外其他市历史文化保护方面的经验做法,拟定的制度措施明确具体,比较符合古城保护实际需求,具有一定的可行性和可操作性。

   四、有关意见建议

   我委认为,条例(草案)还有一些问题需要进一步研究和解决,主要体现在:

  (一)政府、部门职责需进一步明确。条例(草案)第四条、第五条虽然对市、区人民政府以及城乡规划、文化文物、城市管理和综合执法等相关部门的工作职责作了细化规定,但政府以及部门之间对此仍有一定的歧见和争议,建议结合有关法律法规以及我市的实际情况等,进一步明确其具体职责,保障相关工作能够得到有效的落实。

  (二)条款内容应突出地方特色。条例(草案)是针对揭阳古城保护工作进行立法,但部分保护措施要求的可操作性仍不够强,建议紧扣古城的实际情况和存在问题,结合我市多年古城保护工作积累的经验做法,进行相关制度创设,进一步突出条例(草案)的可行性和可操作性,体现地方特色。

  此外,条例(草案)还有一些条文顺序以及文字表述等问题也需要进一步斟酌修改。

  以上报告,请予审议。

  (供稿:法工委 王锦洪)