设区的市地方人大行使立法权的探索与完善——以揭阳市为例
来源:市人大制度研究会 发布时间:2021-10-22 15:54 浏览次数:6643 【字体:

李国波  王锦洪


2015年新修改的《立法法》第七十二条第二款赋予设区的市人民代表大会及其常务委员会在不同上位法相抵触的前提下,可以根据地方的具体情况和实际需要,对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。2018年《宪法》第一百条规定:“设区的市的人大及其常委会,在不同上位法相抵触的前提下,可以制定符合行政区域实际需要的地方性法规,报请省级大常委会批准后予以施行。”地方立法权得到国家根本法的确认。宪法法律赋予设区的市地方人大行使立法权,设区的市地方人大如何正确行使立法权?立什么法?成为立法法赋权之后普遍关注的问题。从地方立法实践的探索来看,地方人大完全有能力“立良法、保善治”。

一、坚持党领导立法,把准地方立法的政治方向

立法作为国家重要的政治活动,具有鲜明的政治性。坚持党对地方立法的领导,是把准地方立法政治方向的根本保障。把党的领导贯穿于地方立法的全过程、各方面,在立法程序上,要充分体现地方党委的领导。地方人大的立法计划草案、法规草案必须事先报请地方党委审议、批准,确保地方立法围绕地方党委中心工作、服务全市发展大局,确保法规制度安排体现地方党委决策意图,符合地方改革发展稳定要求。在立法内容上,严把地方人大向地方党委请示报告的质量关,讲透实情,找准问题,突出难点,不回避争议问题,请示报告的内容要体现对地方党委充分的信息汇报,唯有如此,才能确保地方党委作出正确的决策。揭阳市人大在审议《揭阳市烟花爆竹燃放安全管理条例(草案)》中,由于揭阳市各县区城市化程度发展不平衡,差异较大,既要兼顾民风民俗,又要破解燃放烟花爆竹管理难题,在征求各方面意见建议时,如何界定禁止燃放烟花爆竹的区域范围,存在诸多不同意见。揭阳市人大相关负责人在向市委请示时,充分提供调研、论证的情况,为市委将禁止燃放区域确定在“城市建成区”的科学决策提供参考,最终消除争议,确保地方立法的顺利推进,可见,坚持地方党委的领导,有利于提高地方立法的质量和效率。

坚持党对地方立法的领导,确保了地方性法规同国家宪法法律以及党内法规的相互衔接。党具有领导立法和制定党内法规的双重功能,这种双重履职有利于准确将党的政策主张通过法定程序转化为人民的意志,体现为法律法规。党委领导地方立法的过程,也是党内法规和范性文件与地方法规相互协调的过程,最终把依法治国和依规治党落实在地方党委的依法执政。

二、发挥人大立法主导,提升地方立法的法治价值

设区的市的人大及其常委会是行驶地方立法权的主体部门,承担地方立法的主体责任。我国地方立法存在的立法导向不够明确、地方性法规的针对性和可操作性不够强、重复上位法、片面追求大而全和部门利益法制化等问题,会影响到设区的市的人大及其常委会的地方立法。坚持以问题为导向,解决好“立什么法”、“怎么立法”和“立法后怎么办”等问题,设区的市的人大及其常委会必须发挥人大立法的主导作用,深入推进科学立法、民主立法和依法立法,才能真正提高立法质量。

(一)选好选准立法项目,坚持开门立法

1.科学编制立法计划是地方立法的开局任务。在广泛征集立法建议项目,开展科学论证和评估的基础上,按照先急后缓、先易后难的原则选择符合地方经济社会发展需要、社会治理亟需以及人民群众关切的立法项目,科学编制年度立法工作计划,落实部门职责,有序组织实施,确保立法进度。注重开门立法,按照先程序后实体的工作思路,地方立法应当从制定地方立法程序法、立法工作机制、工作程序等方面开始,让地方立法一开始就进入有序、规范和可控的立法轨道。揭阳市在获得地方立法权后,制定首部地方性法规《揭阳市制定地方性法规条例》,该条例是我市制定地方法规普遍适用的程序法,为我市地方立法工作提供程序遵循和制度指引。

2.围绕重点领域立法,坚持立法引领地方发展。地方立法如何主动作为,让立法适应改革发展需要?在确定立法项目时,要牢固树立“以问题主导立法、用立法解决问题”的立法意识,坚持问题导向,切实加强重点领域立法。要坚持服务地方发展大局,坚持以人民为中心,紧扣实际需求,将立法着力点放在解决经济社会发展中存在的突出问题上,通过立法解决人民群众最直接、最关心、最现实的利益问题。当前,地方立法要在法律授权的范围内,对地方立法涉及的城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项进行科学规划和具体的研究,做到不越位、不缺位。

3.注重务实管用,凸显地方特色。地方特色是地方立法始终保持活力的重要体现,也是衡量地方立法质量的一条重要标准。地方立法始终要按照“不抵触、有特色、可操作”的要求,立足于地方经济社会发展的需要和特点,坚持问题导向,着力解决地方存在问题无“上位法”依据的法律适用盲点。为了解决揭阳城市化发展給揭阳古城保护带来的严峻考验,揭阳市人大审议通过《揭阳古城保护条例》,加强揭阳古城的保护、管理和利用,让古城在新时代焕发新风采,让揭阳历史文化保护传承更加规范化、法治化。

(二)坚持以民为本、立法为民理念,凝聚立法共识

1.深入调研,保障法规条款更加符合社情民意。审查每一项法规,均应当坚持深入实际、深入基层、深入群众开展调查研究,采取立法座谈、实地考察、随机访谈等方式,把实际情况和各方意见了解清楚,客观分析不同利益群体的诉求,找准立法的矛盾焦点问题,实事求是作出立法决策,在深入研究的基础上对上位法提出细化和补充的可行性措施,尽可能让出台的法规规定符合市情、符合规律、符合民意。《揭阳市重点流域水环境保护条例(草案)》在审议过程中,在水污染防治法等上位法基础上,为了全面贯彻落实中央、省相关文件精神要求,对城镇污水集中处理设施及配套管网建设、农村生活污水处理设施以及雨污分流工程建设等方面均作出细化补充规定。补充规定结合揭阳市具体实际,对电镀、印染等企业和凉果加工生产企业、凉果加工作坊的水污染防治,控制和打捞水浮莲以及其他漂浮物等突出问题作出规范。该条例的出台,从法律适用上破解地方水环境保护突出问题无法可依的困境。

2.加强统筹协调,凝聚立法共识。地方人大法制部门按照提前介入、全程参与、分工合作、整体推进的做法,做好法规起草、组织协调、论证评估、审议把关等事项。注重发挥人大代表在地方立法中的主体作用,加强与代表的联系,拓宽代表参与立法工作的渠道,邀请相关代表参与立法起草、论证、调研等活动,认真吸收代表提出的意见建议。推动发挥政府相关部门在立法工作中的重要作用,对相关部门提出的意见建议认真研究,注重总结行政管理积累的有效经验,并将上升为地方法条规范。多渠道聚智借力,充分发挥地方人大常委会法律、财经、城建环保等咨询顾问的专业优势和参谋“智囊”作用,积极为地方立法提供更具广泛性、全面性和代表性的意见建议,切实提高立法工作质效。

3.地方立法的民主既要体现程序上的民主,更要体现立法内容上的民主。立法内容上的民主就是对公权力要更多的“义务”,对私权利赋予更多的“权利”。在法规案统一审议中,要体现规范公权、保障私权、尊重人权,处理好公权力和私权利的关系,处理好不同社会群体的利益诉求,让人民充分享受到地方立法带来的权利保障和自由保障。《揭阳古城保护条例》在审议过程中,根据有关建议增加规定历史建筑和一般民居的相关权利人有权向城乡规划等主管部门提出维护修缮技术咨询,有关部门应当无偿提供服务等,真正让古城保护条例“立得住、行得通、管得住”。

对私权利赋予更多的“权利”就是要坚持立法为民,传递立法温度。坚持把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到立法审议全过程,城市管理、生态环境等领域充分体现惠民立法,健全完善公共服务保障和惠民长效机制,依法助力经济社会发展和人民生活品质提升。比如:为贯彻国家放宽地摊经济精神,在《揭阳市市容管理条例》中规定政府可以划设一定区域对临时经营场点进行统一集中管理,统筹协调市容管理和民生就业之间的矛盾,让地方立法更具温度,更好展现城市烟火气息。

(三)坚持法制统一、依法立法原则

法制统一、依法立法是地方立法的基本原则和价值遵循。在地方法规制定过程中要严格依照《立法法》规定的地方立法权限和相关程序,严格遵循不抵触原则,对法规的内容严格把关,逐条核查是否符合宪法原则、精神以及是否与上位法规定存在抵触,对涉及行政许可、行政强制、行政处罚等条款进行审查,确保法规始终与上位法的精神和要求相一致。揭阳市制定的首部实体性地方法规《揭阳市扬尘污染防治条例》,在该条例审议过程中,根据常委会组成人员的审议意见和各方面的意见建议,法制委员会、法制工作委员会从内容是否合宪合法、框架结构是否科学、语言表述是否规范、部门职责是否明确、措施要求是否具体、法律责任是否合理等方面对条例草案进行修改和完善,条例成为揭阳市扬尘污染防治的重要依据,条例的立法质量得到省人大法工委以及本市有关部门的充分肯定。坚持法制统一还要求地方立法必须紧跟国家新法出台的步伐,避免地方立法规定滞后于新法规定。揭阳市在审议《揭阳市住宅小区物业管理条例(草案)》时,注重准确把握《民法典》的立法精神,认真研究并衔接其中“业主的建筑物区分所有权”“物业服务合同”等章节相关规定;同时坚持特色立法,针对本市物业管理的现实问题,条文规范突出可操作性,丰富责任条款。在立法技术上,地方立法的语言表达要简洁、精准,地方性法规条文不能照搬上位法的法条表述,特别是要克服上位法表述存在模糊、不规范的个别条文和术语,可规定可不规定的不规定,加强对倡导性法条的合理性审查,避免空洞立法。加强对效力性和管理性法条的合法性审查,杜绝减损权利和增加义务,避免越权立法和违法立法。坚持法条表述语言创新、内涵创新和方法创新,突出地方立法的时代性。

三、发挥立法引领改革,拓展地方立法的发展空间

随着国家法治进程推进,新时代对地方立法提出新任务。在全面依法治国背景下,改革和法治,相生相伴,如车之两轮,要一体前行。设区的市人大要主动作为,让地方立法适应改革发展需要,让地方立法满足人民对美好生活的向往的新要求。设区的市人大要通过地方立法,把党中央政策、地方党委的决策通过立法细化、具体化,把“最后一公里”落实好、落实到位。从这个意义上,地方立法没有最好,只有更好。今后,要围绕立法与改革、立法与发展、立法与市情等主题,以法治引领改革为核心,坚持正确的政治方向和法治方向,坚持立法创新,不断完善,为地方立法打开广阔的发展空间。

(一)提升地方民主立法的广度与深度。公众参与立法制度、重大利益调整论证咨询制度、公众意见采纳情况反馈制度等方面尚未真正落实到位。从实践层面,地方立法机关多渠道面向社会公开征集立法建议项目还有待挖掘,在法规草案一审、二审审查期间,地方立法机关向社会公众征求法规草案修改意见的实际效果不够明显,在法规制定的每个阶段,邀请政协委员、民主党派、工商联、人民团体和相关社会组织座谈,向他们征求法规草案的修改意见和立法工作建议仍有待加强。对于各种立法意见和建议,特别是政府职能部门和相关利益关系方、行业部门提出的意见建议,采纳与否的反馈仍不够。

坚持民主立法,加大立法协商。面向社会公开征集立法建议项目,广泛听取各方面的意见和建议。通过座谈会和立法调研,收集公众意见,进行综合分析,认真分析和采纳公众意见,修改法规草案。注重统筹兼顾各方意见,加强立法说理。在审议工作中,注重加强与有关部门的沟通协调,注重发挥政府相关职能部门的作用,重点征求他们的意见和建议。对法规案中的一些重大问题,与有关工作委员会和政府相关部门共同协商解决。对他们提出的审议意见进行逐条研究,能够吸收的予以吸收,没有吸收的及时向相关部门、有关人员进行说明解释。理解是支持的保障,通过立法协商为地方法规的实施奠定坚实的群众基础。

(二)地方立法的事项还需进一步细化。“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”是《立法法》对设区市的立法权限的界定。根据全国人大法律委员会的解释,设区市的立法权限范围比较宽,明确列举的三个方面事项,每一项都包含着丰富的内容,如城乡建设与管理就包括城乡规划、基础设施建设、市政管理等;环境保护包括范围包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生动物、自然遗迹、人文遗迹等;历史文化保护包括文物、非物质文化遗产、历史建筑和历史街区等方面的事项。由此可见,设区市的立法内容非常丰富。

 目前,如何针对地方的实际进行立法,需要在立法范围上进一步梳理并细化,必要时设立项目库,根据实践需要和地方实际,科学规划立法事项,选取重点领域立法,以促进地方经济社会发展。地方立法机关可以根据 《立法法》界定的范围,对立法事项进行解释细化。可以通过权力清单方式,将立法事项进行列举,明晰立法范围,指引立法参与主体的立法活动。清单设定包含:第一,地方立法“能做什么”,对 《立法法》 确定的三个方面立法事项涉及的内容尽可能地加以列举。第二,地方立法“不能做什么”,将不属于设区的市的立法权限事项分类列举,尤其是与立法权限范围相关并易混淆的一些事项,要明确界定为不能立法事项。第三,明确责任清单,明确立法机构“应该做什么”,结合地方需要,对必须加快立法的内容加以说明。这需要充分了解和分析地方经济发展、政治要求、文化特色、社会需求等内容,立足本地需求,通过调查研究和专家论证,将针对性强、治理薄弱的环节和领域中存在的特殊问题,通过立法项目择优安排,加快立法进度。

(三)立法后评估机制亟须建立。进行立法后评估有利于了解法规实施的具体效果与存在问题,也可以了解到社会各方面对于法规的认知、接受的程度,以及行政机关对于地方法规的遵守和执行的情况。法规的立法后评估,还可以推动地方人大对地方法规的及时修订,弥补地方法规在合法性、合理性等方面的不足,提高其有效性、可操作性,从而实现有效立法、高效执法、依法作为,助力地方法治工作的进步。各市地方立法工作刚刚开始,当前的重点工作是法规的制定,各市开展“立法后跟踪评估”“立法回头看”“法律质量评估”和“立法效果评估”等立法后评估活动还不够充分。

从完善立法程序和法规实施效能角度看,立法后的评估工作要尽快启动,立法后评估机制要尽快建立,从而为后续立法及现有法规的完善提供依据。作为立法活动的重要组成部分,评估活动应依据制度规范有序开展。为此,各市可通过制定评估规范,为立法后评估工作提供了操作依据。立法后评估的主体既可以是市人大常委会,也可以是市人大常委会委托的第三方,评估的主要对象是法规的实施效果。可以采用个别访谈、问卷调查、查看资料、听取汇报、组织座谈、实地考察等方法。评估指标体系设计要具有合法性、合理性、规范性、实效性,客观公正地反映法规的实施效果。评估结果的运用要纳入制度体系,将其作为执法机关改进工作和行政效能评估的有力依据。

(四)进一步加强立法队伍的能力建设,提高地方立法专业化水平。立法工作队伍是地方立法工作的重要人才保障。以党的政治建设为统领,坚持正确的政治方向,确保立法工作队伍在思想上政治上行动上始终同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致。充分发挥立法基地的智囊作用,提高地方立法审查的前置专业论证精准度。积极组织开展学习培训和业务研讨,切实提高立法工作队伍的专业素质和工作本领,打造一支理想政治素质过硬、业务工作能力过硬、职业道德水准过硬的立法工作队伍,推动地方立法工作持续发展。加大地方立法的区域交流,取长补短,优势互补,自觉传承甘居幕后、甘为人梯、甘于奉献的立法人精神。


李国波:揭阳市人大法委委员、揭阳职业技术学院教授

王锦洪:揭阳市人大常委会法工委法规科科长