进一步完善人大司法监督——从其法律依据变化谈起
来源:揭阳人大 发布时间:2021-11-02 15:55 浏览次数:6539 【字体:

揭阳市中级人民法院 张柔凤


监督是宪法赋予人大的一项重要职权,对司法进行监督,是人大监督的一项重要内容。司法监督,是指各级人大及其常委会根据宪法和法律的规定,按照相应的法律程序,对检察机关和审判机关的司法工作进行监督。

一、人大司法监督的法律依据

自人大成立以来,人大及其常委会对司法监督的探索就未停止过。人大对司法进行监督的最重要的法律依据是宪法,从第一部宪法起(即1954宪法)就明确规定全国人大常委会有权监督最高人民法院、最高人民检察院的工作,之后的几部宪法(除了1975宪法)之外也均有此规定,1982宪法更是明确规定“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。”。1978宪法则首次提出质询作为人大监督司法的具体方式,即“全国人民代表大会代表有权向国务院、最高人民法院、最高人民检察院和国务院各部、各委员会提出质询”,不过由于对法检列入质询对象是否会影响司法机关依法独立行使职权的争议过大,1982宪法又将“两院”从质询对象中删除。

宪法是国家根本大法,其对人大司法监督的规定还是授权性、原则性规定,具体如何监督还需要由相关法律、法规保障落实。从《全国人民代表大会组织法》《全国人民代表大会议事规则》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等相关法律来看,人大及其常委会的司法监督方式除了听取“两院”的工作报告之外,主要就是通过询问、质询、特定问题调查进行监督,当然罢免、撤职、免职等也属于监督的方式,但从实践看,罢免、撤职等方式极少作为人大司法监督的手段使用,实践中的罢免、撤职多数还是对经查处的违法违纪人员的履行的离职手续。由于1982宪法并未将“两院”作为人大质询对象,1982年制订的《全国人民代表大会组织法》,仅规定全国人大可对“国务院和国务院各部、各委员会”进行质询,并未规定可对“两院”进行质询,直到该法于2021年修正时才明确全国人大及其常委会有权对最高人民法院、最高检察院提出质询。不过,虽然宪法未将“两院”作为质询对象,但质询作为一种具体的监督方式,即使宪法中未明确规定,其它法律也可以就人大监督司法作出具体的规定。1979年制订的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、1987年通过的《全国人大常委会议事规则》、1992年通过的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》(以下简称《代表法》)均将“两院”列入质询询对象,实践中人大通过质询的方式对“两院”进行监督并不缺乏法律依据。前述几部法律确立了人大监督司法的原则与部分方式,但具体如何监督司法的问题仍未仍未解决,直到2006年出台《各级人民代表大会常务委员会监督法》(以下简称《监督法》),其作为国家就人大监督工作进行专项立法的第一部法律,其中明确了人大监督的多种形式,如质询、听取和审议报告、执法检查、特定问题调查等,该法明确规定了各级人大常委会可对同级“两院”提出质询。

综合前述法律来看,人大及其常委会进行司法监督主要有以下几个方面:1.法律监督,以保证法律正确实施为最终目的,依法进行的监督。2.工作监督,主要是对“两院”重大的工作决策、工作部署以及实施情况进行监督。3.人事监督,由于人大及其常委会对“两院”一把手及法官、检察官有任免权,可通过人事任免达到对司法人员的监督。

二、人大司法监督存在的困境

多年来对人大进行司法监督的探索从未停歇,相关的法律法规也不断完善,人大司法监督工作也取得了长足的发展与进步,但其发挥的作用、效果难以体现其应有职能,难以满足人民群众对司法公平公正的需求与期望,难以满足司法实践对人大监督提出的诸多要求。

(一)对人大司法监督的认识不统一

由于学界、实务界对人大司法监督的若干问题存在较大争议,导致全国人大、地方各级人大对司法监督认识不一,做法各异,也影响了监督的效果。

1.人大代表个人是否有权对司法进行监督。这一问题在《监督法》出台后大部分学者认为人大及其常委会需通过民主集中制即集体负责的方式进行监督,代表个人不能实施司法监督。但实践中仍有部分人大代表认为作为代表可进行司法监督,因为依照《代表法》的规定,县级以上人大代表“有权依照法律规定的程序提出对本级人民政府及其所属各部门,人民法院,人民检察院的质询案。”,但联系该法上下文来看,提出质询案需联名向主席团提出,并且需依照法定程序提出,这明显不属于通常意义上的代表个人进行司法监督,仍应属于集体行使监督权的范围。另外,《代表法》规定代表可以就各方面提出建议、批评和意见,这属于代表的权利,而非监督权力,不应认为这是一种司法监督的权力。

2.人大是否可进行个案监督。这个问题至今仍争议很大,由于《监督法》并未明确规定可进行个案监督,部分意见认为既然未有明确规定,那么就不可以进行个案监督,避免干预司法办案,应充分尊重司法审判权、检察权;但也有部分意见认为既无禁止即为可行,个案监督仍是合法的,对司法监督如果脱离个案就没有意义。由于能否对个案监督的争议过大,目前很多地方人大不再提倡对个案进行监督,而是提出了类案监督。

3.人大司法监督可否贯彻司法全过程,还是只能事后监督?实际上该问题是由人大司法监督与司法独立行使职权之间的矛盾引发的,很多学者认为,司法审判权是国家授予的、依法独立行使、不受行政机关、社会团体和个人的干涉,即使是人大,也不应当干涉、影响司法审判权的行使。也有学者认为仅进行事后监督不利于预防和处置“一府两院”权力滥用的行为。

(二)人大司法监督缺乏更为详细具体的规则

虽然开篇所述多个法律法规均规定了人大司法监督,但一方面这些法律规定本身存在一些不同甚至矛盾之处,另一方面则缺乏更为具体、可操作性的规则,《监督法》已初步明确启动监督的主体、启动方法、监督的方式等,但仍有一些问题悬而未决,需要进一步规范监督的程序、监督的方式、监督的内容、监督的后果等。

(三)人大司法监督缺乏一支高素质的队伍

由于司法活动的专业性较强,而部分地区的人大及其常委会成员中法律专业人才较少且法律实践经验也较少,往往在进行司法监督时无法切中要点,容易导致监督不到位、不及时,流于形式,难以发挥实效。

律专业人才较少且法律实践经验也较少,往二、人大司法监督存在的困境

三、进一步完善人大司法监督的建议

习近平总书记在《在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上的讲话》中指出“各级人大及其常委会要担负起宪法法律赋予的监督职责,维护国家法制统一、尊严、权威,加强对“一府两院”执法、司法工作的监督,确保法律法规得到有效实施,确保行政权、审判权、检察权得到正确行使。”随着司法体制改革的逐步深入推进,人大监督司法也面临新的挑战,应当围绕建设公正高效权威的社会主义司法制度这一目标,厘清相关关系,坚持民主集中制、非个案监督及监督公开原则,坚持在确保依法独立公正行使审判权、检察权的前提下,加强和规范司法监督。

(一)厘清人大司法监督工作关系

1.人大司法监督与党的领导的关系。我国宪法确立了中国共产党的领导地位,只有在党的领导下依法治国、厉行法治,才能真正实现人民当家作主。人大对司法工作的监督是否能取得成效,取决于党的领导和支持,不能把二者对立起来。人大开展对司法工作的监督,应当主动接受党的领导,保证宪法赋予的党的核心领导地位。人大及其常委会发挥监督职能,要自觉将监督工作置于党的领导之下,确保司法监督工作符合党的路线方针政策和决策部署,在选择监督对象与内容时,要从大局、长远利益出发,确保司法监督工作符合党和国家工作大局。同时要设立重大事项及时向党委请示报告制度,对涉及党委大局性工作进行监督、提起特定问题调查、质询、罢免等刚性监督的事项,要及时向党委请示报告。

2.人大监督与独立公正司法的关系。我国是人民当家做主的社会主义国家,根据宪法的规定,我国一切权力属于人民,而代表人民行使国家权力的机关即为全国及地方各级人大,人民代表大会的权力来自人民,代表人民行使国家权力,对人民负责并应接受人民的监督。审判机关、检察机关均是由人民代表大会产生,需对人大负责并接受其监督,可见人大与司法机关之间是组织者与被组织者、监督者与被监督者的关系。另外,绝对的权力将导致绝对的腐败,如果司法权不受任何监督、制约,难免出现专断和滥用。人大监督与独立公正司法的目标均是为了实现司法公正。在价值层面上,两者是统一的,都是为了确保司法活动能沿着正常的轨道运行,确保公平正义的价值追求得以实现。在操作层面上,合理适度的监督能够为司法机关独立行使司法权提供可靠的保障,保证司法权正确行使,进而有助于提高司法公信力,树立司法权威。

3.人大监督与法律监督的关系。人大监督和检察机关的法律监督都是现代民主政治建设中的重要监督方式,人大监督偏向宏观性,而法律监督着眼于个案的微观监督,但两者的目标都是为了保障宪法和法律得到正确实施并制约司法权力,防止权力滥用,两者可进行协调衔接,共同发挥作用,检察院法律监督作为人大司法监督的具体化,同时补充人大司法监督的不足,有利于人大更为积极有效地行使司法监督权。

4.人大监督与社会监督的关系。社会监督包括舆论监督、群众监督等多种形式,其不具有强制性,但具有广泛性、影响力大等特点,人大监督作为具有强制力和法律保障的监督方式,要加强与社会监督的相结合,听取人民群众的意见建议,充分发挥社会监督的作用,与社会监督一同营造良好的监督氛围,促进执法、司法、守法水平的提高。

5.人大监督与人大涉法涉诉信访办理的关系。人大常委会受理人民群众的申诉、控告、检举等涉法涉诉信访问题,是人大常委会联系群众的重要桥梁、倾听群众呼声的重要窗口、体察群众疾苦的重要途径。人大常委会转交涉法涉诉信访材料并督促有关司法机关按司法程序公正处理,是各级人大常委会一项重要的工作内容,该转交涉法涉诉信访办理并不具体提出处理意见,或者只提出诸如“请予依法办理”之类的意见,未对司法机关行使职权造成任何干预,仅仅表示人大对该案件审理的关注,应当与个案监督相区分,应予准许。

(二)进一步完善监督立法

在厘清人大司法监督的几个关键性关系之后,以法律的形式将对这些争议的结论明确下来,通过修订各级人大组织法及议事规则、《监督法》等法律,并制订《监督法》的实施细则,让相关法律之间关于司法监督的原则、内容相统一,让司法监督有法可依。

1. 细化监督程序。无论是《监督法》还是《全国人民代表大会议事规则》均偏向原则性、抽象性的规定,其中甚至对“人大司法监督”的意义、对象都未明确,对监督的议事规则和程序未有严密的程序,对监督的主体、提起方式、步骤、时限、监督的过程、后果等均未有详细明确的规定,缺乏具体的程序导致司法监督落实过程中存在操作不规范、甚至违规提起监督、滥用监督权力等问题,直接影响了监督的效果。目前各级人大常委会都还在对司法监督的方式、规则、程序等进行探索,至今未形成一套行之有效、操作性强的监督机制,全国人大应及时将各地探索的成果加以评价、吸收,尽快将监督的细则明确下来。具体来说至少应明确以下几个问题:一是监督如何提起,监督主体的确定及是否应设置回避程序,监督适用的范围和条件;二是监督应如何具体组织,监督者与被监督者的权利义务;三是不同监督方式之间如何选择适用。

2. 明确监督后果。虽然《监督法》规定了质询的监督方式,但未明确规定质询的后果,如果人大对被质询人的答复不满意的,可以要求被质询人再作答复,但对再次答复仍不满意的后果并未明确规定,削弱了质询的强制性和法律效力,特定问题调查的规定也存在类似的问题。

(三)明确人大司法监督应遵循的原则

1.非个案监督原则。司法活动是专业性较强的活动,法律赋予司法机关行使司法权,对司法人员的专业性要求较高,如司法体制改革及新的法官法实施之后,员额制法官要求全日制本科学历以上并取得法律职业资格,同时需要通过内部遴选方能任命为法官,而人大是由人民选举产生,主要任务在于听取人民大众的民情并代为参政议政,该职责意味着不需要人大代表有法律专业知识,更别说像法官、检察官那样高的法律专业素养要求,故人大代表在专业方面并无优势,通俗而言,这是一种外行对内行的监督,难以对专业化的司法活动进行有效的监督。更为重要的是个案监督将打破独立司法的原则,影响司法的终局性,破坏司法权威,容易形成信访不信法的恶性循环。

2.民主集中制原则。民主集中制是我党的根本组织原则,无论是《全国人民代表大会组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》还是《监督法》,均规定了民主集中制的议事原则,对司法监督也应当遵循这一原则,应实施集体负责制,集体讨论后实施少数服从多数的原则,集体作出决定。

3.监督公开原则。依照法律政策规定和人大制度要求,凡是人大及其常委会依法履行职权的情况,应该向社会公开的一律对外公开,人大对司法监督也应受此限制。首先,监督议题要公开,要充分利用各种媒体、平台向社会公开征集议题,确保将监督聚焦在人民群众最为关心关注的议题上,合理、科学地选定监督议题。其次,监督过程要公开。对人大常委会听取和审议“一府两院”专项工作报告、听审重点工作、开展民主评议、专题质询询问、特定问题调查等重点监督内容应逐步实现向社会全面公开,达到公开透明。

(四)加强司法监督队伍专业化建设

1.充实队伍。一方面是提高有法治实践经验的专职委员比例,通过培训、进修、研修等方式对常委会组成人员和机关工作人员进行法律专业知识培训,提高法律素养和司法监督经验。另一方面是充实人大监察与司法委员会,由于各级人大常委会监督司法的实际工作由该委员会承担,应配强配足工作人员,通过遴选具有法律工作经验、法律职业资格、专业知识扎实的人才充实到队伍中,便于开展监督司法的工作。

2.强化对人大代表的培训。司法工作的法律性、专业性、实践性极强,监督者必须有较高的法律综合素养才能从纷繁复杂的案件中,发现司法运行的问题,做好人大司法监督工作。人大代表是人大工作的主体,是司法监督的主体,这就要求人大代表必须具有较高的思想理论水平、政策水平、法律水平和广博的知识,必须具有宽阔的视野和全局观念,才能适应司法监督的要求。要通过定期开展法律知识讲座、交流讨论、外出参观学习等形式,提高人大代表的理论、政策、法律水平,以此来提升人大代表综合素养,保证其能够保质保量地完成宪法法律赋予自身的司法监督职责。