林旭燕
内容摘要：重大事项决定权是宪法和法律赋予各级人大的一项重要法定职权。健全完善人大讨论决定重大事项制度，已成为地方各级人大的重要课题。地方人大在积极探索行使重大事项决定权的有效形式方面，取得了一定的成效，但总体来看还存在一些问题与不足，本文主要从地方人大讨论决定重大事项与坚持党的领导、政府依法行政的关系入手，浅析如何处理好这“两个关系”。
关键词：地方人大；重大事项决定权；党；政府
党的十八大报告指出：“要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，依法行使立法、监督、决定、任免等职权。”党的十八届三中全会决定也强调指出，健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大事项出台前向本级人大报告。重大事项决定权是宪法和法律赋予各级人大的一项重要法定职权，是人民实现当家作主的重要体现。依法行使好这一权力，对于更好发挥人大的作用，实现决策科学化、民主化具有重要意义。
当前，地方人大重大事项决定权闲置、虚化现象突出，这与重大事项决定权的法律地位和在权力机关职权体系中的地位很不相称。地方人大如何更好地行使重大事项决定权？本文主要从行使重大事项决定权中，如何处理人大和党、人大和政府的关系进行分析探讨。
地方人大重大事项决定权再认识
法国启蒙思想家卢梭认为，国家是人民通过契约这一形式自由协议的产物，国家主权在民。马克思主义经典作家吸收这一观点，提出“一切权力属于人民”的思想。我国的人民代表大会制度是在马克思主义理论指导下建立的。1945年4月，毛泽东同志在党的七大指出，新民主主义的政权组织，应该采取民主集中制，由各级人民代表大会决定大政方针。
重大事项决定权作为概括人大常委会部分职权的专业术语，首先出自彭真同志的讲话。“1980年4月18日，彭真同志在各省、自治区、直辖市人大常委会负责同志座谈会上指出，地方人大及其常委会的职权主要有四项：制定、颁布地方性法规；讨论、决定本地区的重大事项；人事任免；监督本级政府和法院、检察院的工作。”概括起来就是立法权、重大事项决定权、人事任免权和监督权。
对于没有立法权的地方人大来说，重大事项决定权更是一项重要的职权。我国现行宪法第104条、地方组织法第8条第3款和第44条第4款规定了地方人大重大事项决定权的范围和主要内容。地方人大依法行使重大事项决定权，对完善地方国家机关的建设和实现重大决策的民主化、科学化、法治化具有重要的现实意义，也有利于推动我国人大制度的与时俱进，真正体现主权在民的原则。
地方人大重大事项决定权行使中存在的问题
地方人大在积极探索行使重大事项决定权的有效形式方面，取得了一定的成效；但是，也要清醒地看到，“党委领导、人大决定、政府执行”的权力运行机制还没有完全理顺，从而使得在现实工作中，地方上的重大事项，党委决定、政府执行，或者党委、政府共同作出决策决定，或者由政府独自决定，仍是目前较为普遍的权力运行模式，这些都严重虚化、弱化了重大事项决定权，使人大重大事项决定权难以得到充分行使。
长期以来，一些重大事项本该由人大决定，但往往党委决策、政府执行或党政联合决定，即使是交由人大决定的，也往往是走走程序。人大决定了“已经决定”的事项，实际上是“被决定”，人大的 “决定”权演变成了“执行”权[陈书侨，《关于人大行使重大事项决定权的思考》，《人大研究》2014年第4期。]。而有些不该由人大决定的却提交给人大决定，有些工作不属于重大事项，但在推行中困难较多，或者各方意见不同，党委和政府却主动提交人大作出相关的决议决定。如某县人大常委会作出了《关于批准××城市建设投资有限公司项目贷款的决定》，这就明显越俎代庖了，不仅不利于政府独立承担相应责任，也影响了人大决定重大事项的严肃性和权威性。
各地反映较多的是这项职权行使涉及党委与人大、人大与“一府两院”的关系处理，不愿轻易行使；所作的决议决定存在程序性的多、有实质内容的少，重决定、轻执行等现象。总的来讲，相比其他职权行使，讨论决定重大事项权的行使与其在国家权力机关职权体系中的地位不协调，其应有的权力效能没有得到充分发挥。
正确处理好“两个关系”，增强行使重大事项决定权的协调性
地方人大行使重大事项决定权，需要良好的外部环境和与各方面力量的互动，必须处理好与党的领导、政府依法行政的关系，做到目标一致、各司其职、互相支持、协调配合。
首先，要正确认识和处理好党的领导与人大的关系，增强党委与人大的协调性。
坚持和完善人民代表大会制度，发挥人民代表大会的各项职能，必须坚持共产党的领导。中国共产党是我国的执政党，是中国特色社会主义事业的领导核心。人民代表大会作为国家权力机关行使权力，必须接受中国共产党的领导。只有这样，才能正确发挥人民代表大会的职能，真正维护人民的利益。党的十八大强调，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，法治是治国理政的基本方式。党领导和支持国家权力机关充分发挥职能，实现人民的意志，是改善党的领导方式和执政方式、推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。
从法律和党章规定看，人大是“讨论、决定本行政区域内各方面的重大事项”，而党委是“讨论本地区范围内的重大问题并作出决议”。两者区别在于：人大重大事项决定权由我国宪法与地方组织法授予，是法律意义上的国家公权力；党委重大问题决策权是由党章授予，是政治意义上的执政权。[陈书侨，《关于人大行使重大事项决定权的思考》，《人大研究》2014年第4期。]坚持中国共产党的领导离不开人民代表大会职能的发挥。中国共产党为实现对国家的领导而制定的路线、方针、政策和计划等没有法律效力，其贯彻执行没有国家强制力做保证。而通过法定程序提交人民代表大会，一旦通过，它就上升为国家意志，就能通过由人民代表大会产生并受其监督的行政、审判、检察等机关依靠国家强制力保证实施。
对党委而言，关于国家事务的重要主张，凡属于人大职权范围内的、需要全体人民一起遵行的，要作为建议向人大及其常委会提出，使之经过法定程序成为国家意志。各级党委和党员同志要带头贯彻执行人大的决定。彭真同志指出：“对政权机关的决议，所有的人都要服从，共产党员也不例外，党委也不例外。”
对人大而言，要善于使党的主张通过法律程序变为国家意志。人大讨论决定重大事项的本质，就在于运用国家政权组织形式、通过法定程序将党的主张转化为国家意志，在于把人民群众管理国家事务和社会事务的意愿通过国家权力机关上升为人民的共同意志，在于通过人民代表大会制度载体实现党的主张与人民意志的统一。人民代表大会将党的主张转化为国家意志、实现与人民意志相统一，并不是也不应当简单复制或移植党的主张，而是能动地发挥反映人民意愿、汲取人民智慧、凝聚人民共识的主要民主渠道作用，使人大讨论、决定重大事项的过程成为进一步充实、丰富、完善党的主张的过程，成为动员和组织人民自觉实现当家作主权利的过程。这一转化是在充分民主讨论的基础上正确地集中民意，而不仅仅是人民代表大会最终通过的决议或决定文本。
在具体工作实践中，要把两者很好地结合起来。要毫不动摇地坚持党的领导，凡是关系到全体人民根本利益的大事，要先由党委作出决策，然后再依法提请人大讨论决定，把党的意志通过法律途径变成国家意志。人大及其常委会作出重大事项决定之前，要主动报告并及时听取党委的意见。有必要指出，个别地方党委的领导人或因认识的偏误或因个人的动机，以“坚持党的领导”为名妨碍人大常委会独立负责地依法履职，做出有悖于宪法法律，有悖于人大制度，有悖于人民意愿的行为。这绝非真正坚持党的领导，而是对“党的领导”的曲解与亵渎，是我们党所坚决反对的。
其次，要正确认识和处理好人大决定权与政府行政权的关系，增强人大与政府的协调性。
我国实行人民代表大会制度，人民代表大会是国家权力机关，国家行政机关、司法机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。人民代表大会统一行使国家权力，但它所决定的事情不是自己直接去办，而是由国家的行政机关和司法机关去贯彻执行。因此，人大与“一府两院”，并非并列平行的国家机关，而是产生与被产生、决定与执行、监督与被监督的关系。
1、理清人大决策与政府决策的范围，人大与政府都有决策的权力，但两者的决策权力与效力是不同的。
对人大而言，凡是在本行政区域内，对经济社会发展有重大影响的事项，人大都有权将其列入讨论和决定的范围。对同一事项，人大决定原则、方向、目标，政府决定实施的具体方案，并负责具体落实，人大不能越俎代庖，不宜对行政管理工作进行直接干预。例如要求对多大投资额的项目拿到人大审批，多大投资额的项目可以由政府自行批准，混淆了人大讨论决定重大事项权与政府行政审批权的不同性质，抹杀了人大讨论决定重大事项权行使方式的特点，不符合人大制度的本质要求，因此是不应当也是没必要的。
对政府而言，应当尊重人大、尊崇法律，要强化政府及其组成人员的人大意识，正确认识和摆正决定和执行的关系，政府不能越权决定应由人大决定的事项；对法律法规规定应由人大及其常委会决定的重大事项，政府必须提交人大及其常委会审议决定，并贯彻执行好人大及其常委会作出的决议、决定。重大决策出台前，政府应当依法报告人大，征求人大及人大代表的建议意见，对人大作出的决议决定要认真执行，抓好落实。
2、要善于把监督权与决定权结合起来，加强督查反馈，完善追责问责机制。
长期以来，地方人大不敢监督地方政府，地方政府也常常拒绝地方人大的监督，使地方人大监督地方政府处于弱化、虚化状态。因此，地方人大要善于把监督权与决定权结合起来，不仅要把被地方政府侵占的决策权收回来，大胆地决策，而且大胆地监督地方政府执行人大决策情况与地方政府履行自身职责的情况。
人大讨论决定的重大事项，作出的决议或决定有法律保障必须不折不扣地实施，本行政区域内的任何单位和个人都毫不例外。人大对“一府两院”及相关执行单位和部门必须加强跟踪监督，“一府两院”及相关执行单位和部门必须限期报告反馈。一方面，“一府两院”要建立完善执行和办理的制度，按规定的时限及时向人大报告执行情况。另一方面，人大要切实加强跟踪监督，对贯彻实施后出现的新情况、新问题，人大要做好纠错补漏工作，就实施情况提出意见和建议，督促有关部门整改。与此同时，要落实责任追究制度，对人大作出的决议、决定不依法执行、执行不力、敷衍了事或者故意不执行甚至顶着不办的，从而导致国家利益、公共利益或者公民、法人和其他组织的合法权益受到损害，或者造成不良影响的，应依法启动问责追责程序，通过质询、特定问题调查、撤职、罢免等刚性法定程序，追究相关人员责任。
曾庆辉，《地方人大重大事项决定权实践探索及完善路径》，《人大制度研究》，2017年1月。
陈书侨，《关于人大行使重大事项决定权的思考》，《人大研究》2014年第4期。
陈书侨，《关于人大行使重大事项决定权的思考》，《人大研究》2014年第4期。
王中位、王立军，《对人大讨论决定重大事项几个基本认识的辨析》，《人大研究》2015年第1期。
王中位、王立军，《对人大讨论决定重大事项几个基本认识的辨析》，《人大研究》2015年第1期。
易春阳 ：《充分发挥地方人大重大事项决定作用》，《检察日报》2014 年 4 月 14 日。
