地方人大重大事项决定权的法律思考
来源:市法制局 发布时间:2017-09-07 15:18 浏览次数:6388 【字体:

郑溢鑫


    党的十八大报告中明确指出:“要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志,支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用,依法行使立法、监督、决定、任免等职权。”党的十八届三中全会报告中明确指出:“健全人大讨论、决定重大事项制度,各级政府重大决策出台前向本级人大报告。”党的十八届四中全会决定中明确指出:“实现立法和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据。”如何把握时代脉搏,大胆探索,主动作为,结合地方实际,运用法治思维和法治方式解决地方重大事项,这是地方各级人大在新形势下应当主动思考的新任务,亦是地方人大担负起宪法法律赋予使命职责的新要求。


我国现行法律对人大重大事项决定权的制度困境

   (一)“重大事项”界定不明。宪法第一百零四条规定:“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项。”《地方组织法》第八条第三项规定,县级以上的地方各级人民代表大会行使下列职权:“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”,《地方组织法》第四十四条第四项规定,县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会行使下列职权:“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”。同时,《地方组织法》第五十九条第五项规定,县级以上的地方各级人民政府行使下列职权:“执行国民经济和社会发展计划、预算,管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作”。

    由此可见,现有宪法法律对人大决定权客体的重大事项并没有做出具体的界定和有效的说明。宪法对地方人大讨论决定重大事项使用了“各方面工作”的表述,过于高度概括和抽象化。《地方组织法》对宪法关于人大讨论决定重大事项进行了列举式细化为九个方面的内容,仍然过于原则和笼统,对内容和外延不明确,缺乏可操作性,给予地方人大的权限较大。这必然令地方人大及其常委会在行使重大事项决定权时陷入“有法可依,无章可循”的尴尬境地:不能准确界定和把握重大事项决定权的行权范围,人大和政府在决定重大事项又存在着重叠和交叉的内容,将会致使地方人大在实践中要么缺位,要么越位。

    重大事项是什么?这是地方人大实务工作者必须解决的问题。关于“重大事项”的内涵,学界和实践并没有得出统一的结论。有学者认为,“‘重大事项’是一个相对的、动态的概念。一方面,在一定的历史条件下,重大事项的根本性质和特征是确定的。重大事项是事关‘全局性、长远性、根本性’的问题。另一方面,在经济社会发展的不同时期,重大事项又有着不同的表现形式,具体到某一事项是否属于重大事项,其判断标准又随着客观条件的变化而变化。”[① 陈书侨:《关于人大行使重大事项决定权的思考》,载《人大研究》2014年第4期。]亦有学者认为,“‘重大事项’其本身就是一个程度性和相对性的概念,在不同的级别,不同的时间,不同的区域,其涵义和界定都不一样”[ 潘国红:《地方人大“重大事项”确定中的制度设计》,载《人大研究》2014年第5期。]。“人大决定重大事项,要把握全局性,要有区域特色。重大事项应有选择性,不同阶段有不同的目标,不同地方实际情况不一样。”[ 王灿:《地方人大重大事项决定权研究》,华东政法大学2015年博士学位论文。]除了重大事项如何具体化的方法上学术理论上不同的学者有不同的意见之外,对重大事项的判断标准学者也有不同认知。而实践中,地方人大常委会以立法界定权的形式,通过制定地方性法规对重大事项进行了列举分类的实践与探索,是很有实用价值的经验。“目前20多个省、自治区、直辖市已经制定了讨论决定重大事项的相关规定”[ 崔建华:《如何界定重大事项》,载《人大研究》2006年第10期。]。

   (二)地方立法存在制度局限。广东省人大常委会2000年通过地方性法规力图填补该法律的空白。《广东省各级人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项规定》第二条、第四条、第五条对“重大事项”做出了具体规定,该《规定》用列举的形式将重大事项分为应当由人大常委会决定11项,应当向常委会报告17项,共28项,具有重要的创新意义。

但是,省的《规定》仍存在很大的法律漏洞:重大事项决定权未建立科学、合理、公正、高效的行权程序,致使操作中要么过于随意,要么过于繁琐。更严重的是:该《规定》只有规范性条款,但未有法律责任条款。意味着侵犯人大重大事项决定权等情形可以无须承担相应的法律责任后果。以致于有学者将地方人大及其常委会行使重大事项决定权中存在的问题概括为“四多四少”:即“提出意见建议的多,作出决议决定的少;被动例行的多,主动行权的少;决定事项程序性的多,实质性的少;决定内容抽象空洞的多,具体指向的少。”[ 陈书友:《地方人大重大事项决定权虚置现象须扭转》,载《人大研究》2004年第8期。]

抛开思想壁垒、体制障碍等制约因素,笔者认为,现实问题的根源正是由于我国现行法律顶层设计的制度漏洞,其最大的弊端在于:人大职权行使上将存在的随意性和盲目性,考虑“不越权”的情况多,考虑“失职”的情况少,宁可“不作为”,也不愿“有所作为”[ 李宁:《关于行使重大事项决定权的实际与思考》,载《山东人大工作》2016年第6期。],况且“不作为”亦未有相应法律责任的负担,最终致使人大重大事项决定权闲置、虚化现象突出。如果说对决定重大事项的束手无策是法律文明程度不高的体现,那么被授权地方人大未对重大事项进行立法精细化探索只能说是工作懒惰的结果,而理论上不积极寻求应对之道则是对法律精神的根本背弃。人大如果不作为既不利于公共决策的科学化、民主化,也与其法律地位和职权地位不相称,更与实施依法治国方略定位存在本质性冲突。


对完善人大行使重大事项决定权的思考

    在查阅了大量有关人大重大事项决定权制度设计的文献时发现,众多学者在讨论制度构建时,总是绕不开对“党的领导”的讨论与研究。笔者认为,“党的地位”毋庸置疑,“党的领导、人大决定、政府执行”的权利运行体系在我国权利制度顶层设计业已形成,无需讨论。如果我们在研究人大重大事项决定权的制度构建时总是绕不开对人大、党委、政府三者关系的讨论研究,那么人大制度的研究更多的是从政治学的角度进行考察,进而缺少法学的视野和宪法学的关注。

细究人大重大事项决定权的虚化和闲置,现实中人大重大事项决定权与党的决策权、政府决策权又存在交叉模糊,其根源在于法律制度建构的欠缺,导致人大重大事项决定权的操作性和可行性未得法治保障。因此,地方人大应积极行使设区市的地方立法权,通过制定地方性法规从法律层面上进行制度精细化,对“重大事项”的涵义进行明晰化,对人大重大事项决定权进行程序化,并运用刚性措施对重大事项决定权进行强制化。

    一是 “重大事项”涵义的明晰化。笔者认为,倘若对“重大事项”的涵义进行具体化、明晰化,应采列举式和概括式相结合的方式进行界定,如此既可避免单采列举式界定的狭隘性又可避免单采概括式界定的模糊性。因此,对于“重大事项”的规定至少应当包括原则性条款、列举性条款以及兜底条款。具体而言,原则性条款对“重大事项”作出概括性规定,明确重大事项的本质含义或者性质特征;列举性条款是结合地方实际对地方“重大事项”进行明确规定,优先确保决定权的可操作性;兜底条款规定“重大事项”的其他情形,以应对法律的不周延以及社会情势的变迁而采用的一项立法技术,为人大自行裁定“重大事项”留足余地和空间。

    二是细化完善重大事项决定权的各项程序。重大事项决定权从现实状态走向理想状态,需要不断加强理论探讨和实践研究,人大讨论、决定重大事项制度的设计本旨和初衷,便是最大限度的体现民主决策、公开决策、科学决策,是人民意志的集中体现,应从完善人大讨论、决定重大事项的有关程序下功夫,通过地方立法权制定地方性法规,紧紧结合本地实际,建立健全一系列相配套的实施制度和运作程序,以程序正义促进结果正义。“甘肃省人大常委会率先提出并建立‘年度清单’制度。所谓‘年度清单’制度,就是对政府向人大及其常委会提交的重大事项和人大及其常委会受理讨论决定重大事项的范围边界、选择原则、具体事项、受理原则、标准技术、运行程序、方法步骤以及责任追究等作出清晰、详细、严格的规定,规范和明确重大事项决定权运行的各个环节、过程责任,依法做到重大事项可执行、可考核、可问责,并向社会公开的制度。”[ 曾庆辉:《重大事项决定权困惑及原因分析》《载《人大研究》2016年第7期。]“年度清单”制度是地方实践的创新和突破举措,将人大重大事项决定权可操作性和可行性纳入法治轨道,为我们提供了可供操作的示范样本。

    三是建立责任追究制度和问责制度。“无数事实证明:只要权力没有追责机制,就会出现职能退化或者乱作为的问题。”目前,我国宪法法律以及地方性法规均未明确对依法应当由人大决定的重大事项擅自作出决定的,对重大事项不报告的,对决定不执行的,对在规定期限内不向人大报告执行情况的等行为的法律责任,欠缺必要的问责机制和责任追究机制,严重影响重大事项决定权的实际执行力。因此,人大要运用刚性监督手段,建立健全重大事项决定权的责任追究制度,必要时追究单位和主要负责人责任,彰显人大机关和重大事项决定的权威性和严肃性。


    ① 陈书侨:《关于人大行使重大事项决定权的思考》,载《人大研究》2014年第4期。

    潘国红:《地方人大“重大事项”确定中的制度设计》,载《人大研究》2014年第5期。

    王灿:《地方人大重大事项决定权研究》,华东政法大学2015年博士学位论文。

    崔建华:《如何界定重大事项》,载《人大研究》2006年第10期。

    陈书友:《地方人大重大事项决定权虚置现象须扭转》,载《人大研究》2004年第8期。

    李宁:《关于行使重大事项决定权的实际与思考》,载《山东人大工作》2016年第6期。

    曾庆辉:《重大事项决定权困惑及原因分析》《载《人大研究》2016年第7期。