《人大研究》由甘肃省人大常委会和兰州大学主办，甘肃省一级期刊，中国知网/中国学术期刊（光盘版）会员期刊，中国人文社科期刊（AMI）A刊核心期刊。《人大研究》2026第四期刊发揭阳市人大常委会法工委法规科江洁周同志撰写的理论文章《论行政规范性文件附带审查制度的优化——以备案审查衔接联动机制的建构为基本路径》。现将该文予以刊发。
论行政规范性文件附带审查制度的优化
——以备案审查衔接联动机制的建构为基本路径
摘 要：行政规范性文件附带审查制度运行至今已逾10年，其建立之初就被寄予了通过司法监督从根本上减少违法具体行政行为发生，进而更好督促政府依法行政的价值期许。然而实践当中，该制度却呈现出“启动率低、违法认定率低和裁判说理简单”的“双低一简单”运行样态，这或许与法官不愿或者无力审查行政规范性文件有关，但究其根源乃在于该制度本身的缺陷所致。制度的缺陷应当通过机制的完善来消弭，本文将以规范性文件备案审查衔接联动机制的建构为基本路径，通过构建立体化的备案审查衔接联动机制，从中更好凸显和强化人大备案审查对法院附带审查的赋能和助力作用，经此实现对该制度进行优化的目标，进而充分发挥该制度应有的司法监督功能。
关键词：行政诉讼规范性文件 附带审查衔接联动人大备案审查
一、问题的提出：制度的运行处于“空转”状态
基于现实生活中政府及其部门的许多具体行政行为是直接依据行政规范性文件作出，要从根本上减少违法行政行为的发生，就必须加强源头监督治理，赋予法院对规范性文件一定的审查处理权，在这样的背景下，2014年修订的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）创设了行政规范性文件附带审查制度（以下简称规范性文件附带审查制度）。
《行政诉讼法》第53条规定“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”。根据这一规定，原告如果认为行政机关所作出的具体行政行为，是依据特定规范性文件且该规范性文件存在合法性问题，那么其可以在对具体行政行为提起行政诉讼的同时，向法院附带提出审查该规范性文件是否合法的诉讼请求。此外，《行政诉讼法》第64条还规定“人民法院在审理行政案件中，经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议”。
《行政诉讼法》的上述规定，大致反映了规范性文件附带审查制度的基本内涵，而为进一步提高该制度的可操作性，2018年颁布施行的《最高人民法院关于适用
《行政诉讼法》设立该制度的初衷和本意，在于构建更为立体有效的规范性文件监督体系，通过司法监督补强人大立法监督和政府行政监督的不足，合力督促和推动政府及其部门依法行政，进而从根本上减少违法具体行政行为发生，更好保护公民、法人和其他组织的合法权益。然而从各地法院的具体司法实践看，有学者通过样本实证分析发现，该制度的实际运行却呈现出“启动率低、违法认定率低和裁判说理简单”的“双低一简单”运行样态，即法院基于各种缘由驳回原告附带审查请求的为常态，启动实质审查的案件比例偏低，认定所涉规范性文件违法的并不多见，且相关认定违法的理由阐述也不充分。也就是说该制度的运行效果实际处于“空转”状态，并没有发挥出应有的司法监督作用，与人们对该制度设立初衷和功能作用的期待相比有很大落差。
二、问题的分析：制度的作用发挥存在明显梗阻
该制度之所以遭遇严重的实效性问题，主要是其存在以下两方面的明显缺陷。
一是法院往往欠缺审查纠错的意愿或能力。实践当中负责规范性文件附带审查的法院层级通常较低，而其所涉规范性文件一般都是国务院部门、省政府、市政府等级别较高的主体制定的，受科层化权力组织结构等因素的影响，低级别法院的法官审查高级别机关制定的规范性文件，其主观上往往会有“质疑上级”的思想顾虑，进而表现出审查意愿不强、动力不足的“消极”状态。再者，相较于人大等国家机关的备案审查思维，我国法院系统更加适应“政策实施型”的制度逻辑，法官的行为逻辑偏向于是否“适用”而非“质疑”规范性文件，而规范性文件的审查纠错是非常专业的工作，基层法院在这方面往往面临“术业有专攻”的能力不足挑战。
二是司法建议难以撬动实现“治本”功能。《2018年司法解释》关于法院向相关国家机关提出司法建议的相关后续程序设计，意在通过“高位推动”和“借力纠正”使得法院基于个案的审查结论产生外溢辐射效应，进而达到“个案治标”向“类案治本”功能扩展的意图，但这种价值期许更多只是制度设计者的“一厢情愿”或者法院的“单方热情”，因为司法建议的抄送与否取决于受理法院，法院通常会因缺乏“质疑”意愿而选择不予抄送，而即便抄送，囿于司法建议只是“软法”手段没有约束作用，对规范性文件的制定机关等主体来说不具有法律强制力，这样一来该后续相关程序也就变得形同虚设了。值得一提的是，即便有关被抄送机关对法院的司法建议予以正面理会，也不意味着他们就会贸然“干预”并要求制定机关完全按照法院的审查结论作出相应整改，因为法院的审查判断也有可能是错误的，这反过来也会使得法院先前的审查结论处于被推翻的尴尬境地。
三、问题的解决：备案审查衔接联动机制的积极构造
早期关于规范性文件附带审查制度优化路径的相关理论和实务研究，大多是从压实法院审查责任、排除法官审查顾虑、强化司法建议反馈落实、推进法院系统信息共享（包括建立数据库和案例指导制度等）以及建立宽松的审查入口体系等方面进行思考，这些路径思索未能跳出“司法中心主义的传统思维”，由于缺少体系化的治理机制，无法从根本上解决该制度的固有缺陷。
彼时鲜有从人大备案审查之视角探寻其中的破解之道，盖因与当时人大备案审查还存在“不备不审”“只备不审”等“休眠无力”现象以致难堪大任有关。但基于当前人大备案审查已全面开启新征程的时代背景，今日之人大备案审查已经实现从“鸭子凫水”向“乘风破浪”巨大转变，其监督纠错的利剑作用已经长出“牙齿”且越发刚硬，由此所展现出来的制度咬合力和监督实效性，已然在维护国家法治统一、保障宪法法律权威和保护公民合法权益等方面发挥了切实作用，而这恰好说明了当今之人大备案审查，已经具备作为密钥所需的硬核能力与实力，故而可以也应当在打通规范性文件附带审查制度“最后一公里”梗阻中体现责任担当、扮演重要角色并发挥有效作用。既然今日之人大备案审查足以能够打通规范性文件附带审查制度的“最后一公里”梗阻，那要通过什么途径使法院与人大产生密切关联并形成有效互动？答案则在于规范性文件备案审查衔接联动机制（以下简称备案审查衔接联动机制）的建构。
所谓备案审查衔接联动机制，是2015年中央办公厅《关于建立法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制的意见》要求的，在中央国家机关各备案审查工作机构之间建立的一种工作机制，其目的是贯彻落实党中央关于加强备案审查工作的一系列决策部署，进一步加强党委、人大、政府、军队系统各备案审查工作机构的横向协同配合，不断提升备案审查工作整体力度，进而更好实现“有件必备、有备必审、有错必纠”目标要求。在该机制下，中央国家机关各备案审查工作机构在日常工作中，相互之间如发现不属于其审查范围的规范性文件可能存在违法违规问题的，均可以向其他相关的备案审查工作机构提出；而接受移送审查的备案审查工作机构收到移送的规范性文件后，应当依法依规进行审查，审查结束后还应当向移送方反馈办理结果。
从中我们可以看出，在备案审查衔接联动机制下，各参与主体之间能够真正形成有效的工作互动，而这正是规范性文件附带审查制度下司法建议所无法达成的效果。基于此，本文所欲构建的备案审查衔接联动机制，至少应当同时具备以下五方面特性。
一是衔接联动的主体具有特定性。由于所构建的衔接联动机制旨在破解规范性文件附带审查制度的“最后一公里”梗阻，故该机制的参与主体至少应当包含受理附带审查的法院以及负责备案审查的机构这两个特定主体，即法院和相应的备案审查机关应当是该机制的“标配”主体，且法院和相关备案审查机关的各层级主体都应该囊括在内，也就是说该机制下的参与主体应当形成多系统、各层级全覆盖的立体化架构。
需要说明的是，虽然实行“单一备案”的规范性文件，其衔接联动只涉及法院和政府两方主体，而实行“双重备案”的规范性文件，却涉及法院、政府和人大三方主体，但本文所欲构建的备案审查衔接联动机制，其参与主体不因实行“单一备案”还是“双重备案”而有不同，都是统一为同时包含人大、政府和法院这三个特定系统。只是在该机制的具体运行中，法院需要根据所附带审查的规范性文件是属于“单一备案”还是“双重备案”，进而向对应的负责审查的主体进行衔接联动（移送审查）而已。
二是负责审查的主体具有单一性。实行“单一备案”的部门规范性文件，负责审查的主体具有单一性自不待言。这里重点要明确的是实行“双重备案”的政府规范性文件，该机制下的审查主体应当如何设置的问题，是法院同步向该政府的同级人大和上一级政府进行移送审查，还是只向其中一方进行移送即可？答案显然是后者，具体来说就是：当审查对象属于部门规范性文件时，其对应的制度设计是法院直接向对应的政府（司法行政机构）进行移送审查；而当审查对象属于政府规范性文件时，其对应的制度设计则是法院直接向人大进行移送审查，即对于实行“双重备案”的政府规范性文件，该机制赋予了人大备案审查的单一终极审查权。
之所以作这样的单一化制度设计，主要是考虑到多元备案审查主体容易因各系统审查标准、审查程序等相异而造成审查结果各异的冲突，如果审查主体具有双重性，当出现人大与政府审查结论冲突这种现象时，必将致法院于难以适从的境地；另外，即便人大和政府同步审查最终作出了相同的审查结论，这在一定程度上也是对备案审查资源的不必要浪费，故而在制度设计时，就应当有意识地从根本上避免或曰消灭上述这种可能存在的冲突现象和低效问题。其背后的深意乃在于，上一级政府的备案审查本质上属于政府系统的自我监督体系，而自我监督难以保障客观上的违法能够得到及时和应有的纠正，在政府审查结论容易遭受质疑的同时，其还在客观上加大了政府与人大审查结论不同的可能性，这不利于维护国家法治的统一，也不利于提高备案审查和行政诉讼的效率。而相较于此，由于人大备案审查属于外部监督，具有中立性，能够更好平衡各方主体的利益，更重要的是其审查结论还具有权威性，有利于提高各方对备案审查结论的信任与接受，这是基于“政府由人大产生、对人大负责、受人大监督”的国家机构间的关系所决定的，是有宪法和法律作为其基础支撑的。当然，为更好保障人大备案审查的结论能够在各方之间形成共识，构建该机制还应当明确人大在开展备案审查时，应当充分征求和听取政府（行政司法机构）等相关主体的意见建议。
三是进行移送的方式具有多样性。基于附带审查的规范性文件制定机关层级的不同，法院向相关衔接联动对象所进行的移送审查，既可能是向上移送，也可能是平级移送或者向下移送。故而，本文所欲建构的备案审查衔接联动机制，除了适用于平级移送审查外，还应当适用于跨级移送审查，特别是当向上移送审查时，法院可以直接进行移送而无需逐级上报，再由与该备案审查机关同级的法院进行平级移送。这一点类似于《2018司法解释规定》第149条所规定的法院可以向包含备案审查机关在内的有关国家机关抄送司法建议的制度设计，因为其设计本身也是直接抄送而无需逐级上报再抄送。进言之，在该机制下跨级移送审查是允许的，也是必须的，同时还是常态的。
可能有观点基于《全国人大常委会关于完善和加强备案审查制度的决定》“六、加强依申请审查”中“逐级上报”的相关规定，认为地方基层法院不能直接进行跨级移送。但笔者认为，可以跨级移送的属性是基于提高该机制实效性的必然要求，因为如果设置“逐级上报”的程序要求，除可能因层报过程繁琐而耗费大量时间外，最重要的是这意味着上级法院具有过滤筛选的否决权，下级法院的相关移送申请可能面临被上级法院“截留”或者“否决”的风险，这种不确定性无异于滋生另外一种“最后一公里”的制度梗阻，故而是有其弊端且不可取的。
四是衔接联动的职责具有义务性。在所欲建构的备案审查衔接联动机制下，作为移送审查方的法院和作为接受移送方的备案审查机构，均有其明确的具体衔接联动义务，而正是通过明确这些具体的衔接联动义务，才使规范性文件附带审查制度存在的上述现实窘境得以针对性破解，主要体现在以下两个方面：对法院而言，首先应当明确的是其“应当”而非“可以”向备案审查机关进行移送，这样才能强化法院的移送审查职责，进而增强协同合力效应，防止法院因存在思想顾虑等因素而有不予移送的选择空间；其次应当明确的是其移送审查的时间节点是受理附带审查后、作出判决前，因为如果法院是作出判决后才向有关备案审查机关进行移送，则可能存在其附带审查的判断结论与日后备案审查机关的审查结论不一致的风险，进而出现错误判决的情况。虽然在这种情况下，有关当事人可以通过上诉或者再审等法定程序进行相应的救济，但这从客观上已经加大了当事人的诉累，因此也是不可取的。
而对备案审查机构来说，需要明确的是其在接到法院移送后，应当及时开展审查并将审查结果予以反馈，进而支持法院作出正确的司法裁判。也就是说，基于该机制而进行的移送审查，无论是平级移送还是跨级移送，其实质上相当于产生了提出“审查要求”而非“审查建议”的法律效果，两者的区别在于提出审查要求必然引发正式审查程序的启动，而提出审查建议则不必然（即存在不确定性）。进言之，构建起该机制的落脚点，就是要通过借助人大等备案审查的权威性和正当性，来强化法院拒绝适用违法规范性文件的说理论证，实现助力其提高司法裁判的正确性和可接受性这一终极目标，进而使该制度的原“最后一公里”梗阻真正被打通。当然，为增强该机制的可操作性和实效性，在具体构建时还应当明确备案审查机关向法院作出反馈的时限要求，这可以比照《行政复议法》的相关规定，如明确为“自收到移送之日起六十日内”向法院进行反馈。
五是审查期间诉讼程序具有中止性。在行政复议中，附带审查规范性文件是复议中止的法定事由，与此不同的是，在行政诉讼附带审查制度中，法院即便向有关的国家机关抄送了规范性文件不合法的司法建议，所涉案件的原审判程序也将继续推进而不中止。这种赋予法院根据其对合法性判断的结果直接作出判决而无需中止诉讼的制度设计，有观点认为是行政诉讼附带审查较之行政复议附带审查制度的一种进步，盖因其体现了司法效率的价值，突出了对当事人合法权益的及时保护。但笔者认为，相较于更加有效保护当事人的合法权益，这种所谓“进步”一定程度上是以牺牲当事人合法权益为代价的，因为如前所述，法院依据自己的判断径直作出判决，如果其判断与日后备案审查机关的审查结论出现不一致，这种误判必将在客观上加大当事人的诉讼成本与风险。因此，较之当事人合法权益的“及时保护”，“有效保护”才是该制度更应该追求的价值。
诚如观点指出，在备案审查步入深水区之际，避免法律适用机关尤其是法院在个案中背离人大备案审查意见，不仅是维护案件当事人合法权益的需要，也是在个案中落实法治统一原则的必然要求。基于此，在本文所欲建构的备案审查衔接联动机制下，应当明确的是法院向对应的备案审查机关移送审查后，原审判程序应当予以中止，待备案审查机关审查反馈后再恢复案件的继续审理并作出正确的判决。可能有观点认为，所涉规范性文件能否作为认定具体行政行为合法性的依据，是属于法律适用的范畴，其本身就是行政诉讼法定中止事由无需再作做强调。但笔者认为在构建该机制时，还是应当明确法院应当中止诉讼，因为《行政诉讼法》所规定的“案件涉及法律适用问题”，虽然也包括对所适用法律规范的效力的确认，但这里的“法律规范”特指具体行政行为所依据的法律、法规、规章，并不包括规章以下的行政规范性文件。
四、总结和余思
应当讲，本文为消弭规范性文件附带审查制度缺陷所建构起来的该机制，其涉及的相关内容点多面广，是一个庞大的理论与实践课题，其中关于衔接联动参与主体、审查主体、移送方式、联动义务以及相关细节内容的思索，大致反映了所欲构建的该机制的基本样貌，而具体应当如何统一构建，则有待下一步《行政诉讼法》修改时对此进行相应确认，但在此之前，笔者认为各地完全可以参此进行大胆探索与实践。
需要进一步指出的是，虽然该机制的构建主要是为了解决规范性文件附带审查制度的“最后一公里”梗阻，但对于行政规范性文件以外的法律、法规、司法解释和规章等的移送审查，实际上其也是适用的，只不过是在具体构建时将移送审查对象范围作相应的拓展而已；另外，基于该机制参与主体的包容性特征，对于监察委员会、检察院等其他主体，如有必要也完全可以涵盖在内并参与其中，进而构建起“六系统、四层级”各相关主体全覆盖的大备案审查衔接联动机制，这更有利于推动形成备案审查整体合力，及时发现并纠正各类违法文件。对此可能有观点会认为，该立体化衔接联动机制的建立与运行，会极大增加人大等备案审查机关的工作负担，但笔者认为经由法院移交过来的这些“工作量”，其本身就是人大等备案审查机关的法定职责，因为这些规范性文件依法就应当报送他们备案审查，这是“职责所在”而非“额外负担”。进言之，基于该机制建立的目的在于通过强化法院司法监督与人大等备案审查监督的制度合力，最终通过人大等备案审查机关启动审查以及后续推动修改、废止甚至撤销等程序，使不合法的规范性文件不再继续存在和被适用，进而从根源上真正杜绝违法行政行为的再度发生，而现行规范性文件附带审查制度又是受限于“不告不理”原则，故而从最大化发挥该机制功效作用的层面考虑，笔者认为在具体构建时还应当明确，即使原告没有提出附带审查诉求，法院等主体在日常工作中只要发现相关法律文件可能违法，基于该机制其也应当依职权主动向人大等备案审查机关移送审查，这既是法院等主体履行宪法、法律实施义务的应有之义，更是最大程度保障宪法法律实施、维护国家法治统一以及保护公民合法权益的必然要求。
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