双城协同立法 护一江碧水东流

——广东揭阳与汕头两市协同立法守护练江纪实

广东省揭阳市人大常委会法工委法规科科长

江洁周

为深学笃行习近平生态文明思想，深入贯彻落实党的二十届三中全会关于“探索区域协同立法”的决策部署，广东省揭阳、汕头两市人大常委会双向奔赴、携手共绘练江流域协同保护立法新画卷。按照同频推进、同步通过、同时实施的双城协同立法守护之约，《揭阳市练江流域协同保护规定》（以下简称《规定》）与《汕头市练江流域水污染防治条例》（以下简称《条例》）于2025年6月18日同日施行。这是粤东地区首个跨区域河流协同保护的立法成果，对推动揭阳、汕头两市的生态文明建设乃至汕潮揭都市圈的一体化发展具有重要促进意义和保障作用。

双城携手发力：练江更有法护

练江是揭阳、汕头两市的“母亲河”，发源于揭阳普宁，流经汕头潮南、潮阳两区，在海门湾入海。流域全长71公里，集雨面积1353平方公里，其中揭阳境内流域长29.8公里（占42%）、集雨面积515平方公里（占38%）。

练江曾被列为“广东省污染最严重的河流之一”，2016年、2018年两次被中央环保督察组点名批评并列入督察重点整改对象。在省委、省政府的坚强领导和有力推动下，揭阳、汕头两市共同努力，练江流域水污染防治取得了良好成效，流域水质大幅改善，实现了从普遍性黑臭到国考断面消除劣Ⅴ类、再提升至IV类的重大转折性变化，创造了从“污染典型”到“治污典范”的蝶变，成为两市合力践行“绿水青山就是金山银山”绿色发展理念的生动写照。

在日常协作方面，揭阳、汕头两市在工作中开展信息共享会商、联合应急响应、案件协同侦查等常态化合作，形成了跨区域协同保护经验并取得一定成效。但两市在跨界污染治理、水闸调度管理、信息透明共享互通等方面，还需要逐步加以完善。为进一步巩固和提升练江流域协同保护工作整体质效，亟须通过协同立法的方式，将两市在练江十年治污蝶变中的经验做法予以固化，构建更加全面和完善的协同保护工作机制，形成两市同题共答、协力共进的良好防治格局。这是运用法治思维和法治方式齐力呵护练江流域一江碧水的客观需求。

突出人大主导：专班集中攻坚

省人大常委会高度重视本次协同立法工作，多次赴揭阳、汕头开展实地调研指导，为两市更好开启协同立法奠定坚实基础。针对本次协同立法工作时间紧、任务重的特点，为确保与汕头《条例》立法进程同步，揭阳市人大常委会充分发挥地方立法主导作用，以成立立法工作专班、采用一审表决通过程序的方式，对《规定》立法工作进行整体谋划和统筹推进，实现两地立法步调同频共振、成果同步出台。

有别于由政府相关职能部门负责起草地方性法规草案的传统做法，为高效推进练江流域协同立法工作，2024年12月，揭阳市人大常委会成立立法工作专班，由市人大常委会分管立法工作的副主任担任组长，整合市人大常委会法工委、城建环资工委，市司法局、市生态环境局、市住房城乡建设局、市水利局、市农业农村局，以及普宁市政府等相关部门业务骨干，共同推进《规定》调研起草工作。印发《〈揭阳市练江流域协同保护规定〉立法工作实施方案》，明确本次协同立法的方向、目标任务和重点内容，并多次组织召开立法工作专班会议，全面部署、全力推进各阶段工作，确保整个立法过程按照时序压茬推进、高效落实。

自成立以来，立法工作专班严格遵循科学立法、民主立法、依法立法原则，累计召开7次全体会议，扎实推进《规定》的调研起草、意见征求、论证研讨和修改完善等工作。在有序、有力、有效的工作基础上，《规定》从启动起草到获批实施整个立法过程用时不到半年时间：2025年1月完成草案起草，4月经市人大常委会审议并表决通过，5月获省人大常委会审查批准。《规定》内容不分章节只有13条，无论是立法进程的推进还是法规内容的创设，都较好地践行了“小切口”“小快灵”地方立法的工作要求。

坚持因地制宜：创新协同方式

从揭阳《规定》和汕头《条例》名称的差异可以看出，在本次协同立法方式的选择上，两市并没有简单借鉴先前珠海和中山同时制定“前山河流域协同保护规定”的模式，而是因地制宜采用“专项规定+条例专章”的协同方式，反映出从本地实际出发对科学立法的深刻理解与有益探索。

在纵向治理方面，揭阳市人大常委会在2019年就制定出台了《揭阳市重点流域水环境保护条例》，用最严格的制度和最严密的法治助力打好三江（练江、榕江和龙江）碧水保卫战。该条例规范内容包括水污染防治、水生态保护和日常监督管理等内容，对重点流域行业准入、印染电镀等项目禁控、重污染企业定点入园、污水集中处理设施及配套管网建设、河道清淤及黑臭水体治理等内容作出明确规定。这意味着，在练江流域水污染防治的法治供给方面，揭阳已经有具体的地方立法。如果此次协同立法再与汕头同步制定一部名为“练江流域水污染防治”的地方性法规，将会出现重复立法的问题，违背科学立法的要求，故而需要探索其他有效的协同立法路径。

在广东省人大常委会法工委的指导下，经过充分论证和研讨，揭阳市人大常委会立足本地实际，结合汕头《条例》设置“协同保护”专章的热点，将法规名称确定为《练江流域协同保护规定》，并将立法内容聚焦在与汕头市建立健全练江流域协同保护工作机制层面，确保与汕头《条例》“协同保护”专章内容的高度一致。以“专项规定+条例专章”的灵活对接形式，两市立法形成合力，更好实现练江长治久清的共同目标。

注重应需而设：彰显地方特色

在起草和审议过程中，揭阳、汕头两市人大常委会法工委密切协同配合，联合开展立法调研工作。法规草案形成后，双方多次互征意见、共同研讨，针对疑难问题反复磋商、凝聚共识，实现深度协同。对于争议问题，两市共同提请省人大常委会法工委进行业务指导，并委托其征求省直部门意见、组织专家论证，有效保障了地方立法质量。

本次协同立法，揭阳和汕头两市紧扣练江流域保护管理的实际需求，在学习借鉴中山珠海、株洲萍乡、荆州荆门等市流域协同立法保护经验的基础上，按照“需要几条就定几条”的务实要求，同步设置联席会议、生态保护协同、规划治理协同、水利工程调度协同、信息共享、联合执法、应急联动、宣传展示协同以及人大监督协同等9项制度机制。搭建起两市人大特别是政府间的联防协作制度框架，既避免了面面俱到，又彰显了地方立法特色，有助于打破两市行政壁垒、形成保护合力。

“水利工程调度协同”和“宣传展示协同”是《规定》的特色条款。这两个条款坚持以问题为导向：水利工程调度协同机制的建立，主要是为了确保练江流域上下游水闸的调度使用更加协调顺畅、科学高效，更好保障上游的过水能力和下游的生态流量，实现两市水生态保护目标的平衡；宣传展示协同机制的建立，是为了进一步推动两市共建宣传矩阵，通过全面、完整展示练江流域协同治理成效，引导全社会形成珍爱环境、保护生态的良好氛围，让“一江白练”成为全民自觉守护、共同呵护的生态IP，这也是本次协同立法的目标之一。

碧水作弦，生态如歌。《规定》和《条例》的同步制定实施，是揭阳和汕头继潮剧保护传承协同立法后的又一重要制度成果。6月13日上午，《规定》和《条例》新闻发布会如期在汕头举行，两市人大常委会致力于通过联合宣传贯彻，推深做实协同立法“后半篇文章”。随着练江流域协同保护新篇章的开启，碧波“清”荡的练江必将激起法治合力与生态美丽的声声回响，让我们共同期待、侧耳倾听那一江碧水悠悠流淌的动人合奏……